党的十八届三中全会作出的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。在推进法治中国建设过程中，做好行政复议工作，很大程度上决定着全面推进依法行政、建设法治政府的整体进程。中山市作为全国各地行政复议改革试点提供先行先试经验的城市，全面贯彻落实党中央、国务院行政复议体制改革精神，将行政复议改革工作作为做好新形势下政府工作的一项基础性、全局性工作，摆到更加突出的位置，在实践中大胆探索、不断创新，积累的改革经验在全国被推广成“广东经验”。
　　行政复议制度改革是一个不断探索过程中，改革的难度将进一步加大，新时期如何进一步推动法治政府建设,实现“复议为民”的目标，更需要在前期改革基础上进行深入探讨，破解行政复议改革实践中遇到的难题。
　　■中山市行政复议制度改革的动因
　　一、行政复议制度亟待完善
　　我国的行政复议制度是在1990年作为行政诉讼的配套制度建立起来的，1999 年颁布实施《行政复议法》，立法选择独立的救济机制，是一条非司法化路径选择。行政复议虽然有成本低、方便当事人等特点，但行政复议制度实施二十多年来年效果不理想，群众多数愿意选择到法院或者通过上访寻求解决行政争议，因而行政复议案件非常少。分析其原因主要是：行政复议是监督行政的一种重要形式,是上级国家行政机关对下级国家行政机关的行政活动进行层级监督的一种制度化、规范化的行政行为，也是国家行政机关系统内部为依法行政而进行自我约束的机制。这种按层级监督来设计行政复议的指导思想，忽视了行政复议解决行政纠纷的功能作用，复议机构缺乏独立性，复议程序不能更好体现公正性，影响了行政复议的公信力，也不利于法治政府建设，因此有必要行政复议制度进行改革。
　　二、中山具备行政复议改革的基础条件
　　由于中山市行政复议案件历来较多，不设县区的特点使行政复议案件比较容易集中，中山市行政机关内部的协调性较高,政府法治建设工作走在广东省前列。因此，中山市有幸被广东省政府确定为全省行政复议委员会三个试点市之一，同时2009年广东省法制办《关于<珠江三角洲地区改革发展规划纲要>(2008-2020)的实施意见》要求中山市开展创建“行政复议体制机制创新示范市”工作，中山市政府以此为契机，将行政复议委员会试点工作作为创建 “行政复议体制机制创新示范市”的切入点和着力点，全面深化行政复议制度改革。
　　■中山市行政复议改革措施
　　中山市政府坚持“法治政府，复议为民”的理念，为更好发挥行政复议在解决行政争议中的作用，从提高行政复议的公信力入手，结合中山实际对行政复议制度进行实施了一系列改革措施,主要突出的创新点有如下几个方面:
　　一、集中统一行使复议权
　　为提高行政复议机构的独立性，2009年10月13 日中山市成立市政府行政复议委员会，按照“统一受理、集中审查、分别决定”的运作模式,将全市原来分属9个部门的行政复议权全部收拢集中到市政府行政复议委员会行使，原行政复议机关不再受理行政复议申请，办事机构设在市法制局。并明确行政复议委员会的性质是市政府行政复议工作的议决机构。《中山市开展行政复议委员会试点工作方案》规定“行政复议委员会的议决意见为最终审议结论，法定行政复议机关必须执行”，真正实现了一级政府对所有行政复议权的相对集中，确保了行政复议委员会的权威性和独立性。
　　二、引入社会力量参与个案审理
　　为提高行政复议委员会委员案件审理的专业性和中立性，中山市行政复议委员会不仅设置了10 名常任委员，还设了24名非常任委员。非常任委员采取市政府向社会公开招聘和定向招聘相结合的方式选任，其中包括了法律专家、律师、人大代表、政协委员、企业代表和基层代表等。通过吸收资深专业人士参与疑难案件审理工作，充分调动和利用社会智力资源，增强了委员审查案件的专业性和中立性。
　　三、规定复议委员会委员只当“裁判员”
　　为解决复议审查员既当“裁判员”又当“运动员”的问题，明确规定：行政执法权的机关工作人员不得担任行政复议委员会委员；作为被申请人的行政机关工作人员不得列席行政复议委员会案件审查会议；非常任委员不属于党政机关、司法机关在职工作人员。审查案件时，非常任委员人数应多于常任委员。同时，制定《中山市人民政府复议委员会非常任委员回避规则》，规定非常任委员回避情形和回避程序等，保证行政复议委员会客观、公正办理行政复议案件，切实提高行政复议案件审理质量和公信力。
　　四、推行复议听证制度
　　为客观公正处理行政复议案件，维护公民、法人和其他组织的合法权益，建立和完善 《中山市人民政府行政复议委员会行政复议听证规则》，对行政复议听证的原则、听证案件范围、听证程序、参加人的权利和义务等内容进行规定，改变以往主要以书面审查为主的方式，对于认定事实和适用法律争议大的案件，坚持举行听证，通过行政复议案件参加人双方面对面的质证和辩论，提高当事人的参与度，以复议程序公正保证行政复议裁决结果的正当性，提升行政复议的公信力。
　　五、畅通群众复议渠道
　　为落实行政复议的便民原则，方便镇区群众申请行政复议，及时化解行政争议，维护社会稳定，中山市积极探索受理前移机制，2011年10月在全市20个镇、区综治信访维稳中心设立行政复议受理点,这样行政复议受理工作延伸到基层、覆盖全市，让群众在“家门口”就可申请行政复议，减少群众申请行政复议成本,开创了全国设置行政复议基层受理点之先河。同时,在市接访大厅设置受理窗口。通过受理窗口这一衔接点，把可能申请行政复议的信访事项引导到行政复议领域中来，通过法律途径解决行政争议纠纷，倡导群众理性维权。另外,还开通网上申请通道。
　　六、加大复议工作宣传力度
　　行政复议是直接面向社会、面对群众的一项法律性工作，广大市民能否知晓这项改革措施，理解、明了新的运作模式，是试点工作能否顺利实施的关键因素。为提高群众对行政复议的认知度,行政复议委员会每年投入60多万元经费，对行政复议开展全方位、立体式的宣传活动。一是在中山电视台周五民声节目中播出公益广告，广而告之；二是在中山广播电台名牌栏目“庆记茶寮”，以小品的形式宣传行政复议；三是通过影视公司制作高质量的行政复议公益广告短片在中山电视台黄金时段、公共汽车公司的移动媒体、全市主要路口户外电子屏播放行政复议宣传短片；四是在《中山日报》、《中山画刊》等报刊上进行专题宣传；五是每年举办2至3次全市性的大型现场宣传活动。通过大力宣传，有效解决行政管理相对人 “不懂申请、不会申请、不敢申请”的现象，从而引导人民群众通过行政复议的途径和渠道合法理性表达利益诉求。
　　■进一步深化中山行政复议改革的思考
　　中山市行政复议改革经验表明，通过近五年行政复议制度改革，行政复议案件申请量明显增加、行政复议的纠错功能明显加强的，行政复议的公信力明显提高，但也暴露不少问题，在今后改革中还需要进一步完善。
　　一、进一步确保行政复议机构的独立地位
　　受限于行政复议法规定，行政复议委员会虽然是一个专门从事行政复议的独立机构，但只是议决机构，没有诉讼主体资格，因此，在改革中需要进一步明确行政复议委员与原行政复议机关的权责关系。行政复议是解决行政争议的法律途径，从法理上看，解决纠纷的组织要处于独立地位才能确保案件的公正性，才能真正保证双方当事人的合法权益。而现实中，行政复议委员会隶属于市政府,主任委员、副主任委员都是兼任，虽然能提高其权威性，但很难实现真正的独立性和公正性。因此，有必要将行政复议委员会脱离市政府法制机构而单独设立，明确规定行政复议机构职责和权限，权利与义务等。
　　二、促进行政复议审查员的职业化发展
　　行政复议是一项政策性、法律性很强的工作，行政复议审查员主要是负责行政纠纷案件的审查，解决行政相对人诉求，随着行政复议改革的发展，行政复议案件越来越多，对行政复议审查员的素质要求也越来越高，因此行政复议审查员的培养显得十分重要。一是要设立复议审查员的任职资格条件，把好人员素质关，提高行政复议案件审理水平。二是强化复议审查员的职业化发展，通过职业培育，强化职业意识和职业技能，建立一支稳定的高素质的法律专业队伍。
　　三、强化非常任委员的监督作用
　　行政复议权是一个有法律效力的决定权，直接影响行政相关人的合法权益。监督行政复议权行使的问题是提高行政复议公信力的关键问题。行政复议法设置了对行政复议权的司法监督，而现实中法院对行政机关作被告有所顾虑，再加上受法院本身的独立性问题影响，监督效果不明显。行政复议案件审理要真正做到公正审理，让行政相对人信服，需强化非常任委员的监督作用。除简易程序处理的案件外，在保证所有的案件都至少有1-2名非常任委员参加；扩大非常任委员的范围和数量，体现一定的代表性；听证案件，重大、复杂、疑难的案件还须由2-3名非常任委员直接参加案件审理；在网上公开复议审查员名单，所有的复议案件审查员由行政复议申请人按规定自行选定。
　　四、逐步实现行政复议案件的公开审理
　　行政复议案件书面审理方式高效、快捷、方便，也节约资源，由于案件不公开的审理，双方当事人无需当面对质，一来对行政执法人员的执法监督不直接，纠错不及时；二来公民参与度不高，陈述、申辩权利不能享有，行政复议公正性无法体现。因此有必要逐步变行政复议的书面审理为公开审理。首先公开审理行政复议疑难案件，其次是行政争议较多的领域先公开审理，再次是简单的行政纠纷案件。简单的行政纠纷案件，可以实行1名审查员独任审理，使用简易程序。行政复议公开审理的价值在于有利培养行政执法人员的法治思维和法治方式，提高行政复议的公信力，全面推动法治政府建设。（作者系市委党校干部心理训练中心主任）□谢晓玲