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市民化为核心的新型城镇化

 城镇化是我国经济社会成长的有力引擎 

  改革开放以来的三十余年,我国在市场化改革和国际化开放中,坚定贯彻以经济建设为中心的基本路线,积极调整工业化、城镇化发展方略,工业化、城镇化取得了巨大的成就,有力地支撑了30多年的经济高速增长。我国城镇化率以每年约1%速度增长,2011年人口城镇化率已达到51.27%,城镇常住人口首次超过农村人口,达到了6.91亿。这种城镇化水平的一路上升是之前三十余年我国经济增长的重要内生因素之一,支撑了年均达到9.8%的GDP增长,未来仍有继续支撑经济增长的巨大潜力。

  根据揭示工业化以来市场经济条件下城镇化演进一般趋势的诺瑟姆(Northam)曲线来看,城镇化率达到30%后开始加速,达到70%后趋于平稳,城镇化在30%~70%区间为加速发展期。按此经验曲线,我国的城镇化正处于上升最快的时期,其所代表的“弥合二元经济”的成长过程,已经并将不断地释放出中国这个世界第一人口大国的巨量需求,并可得到世贸组织框架下全球市场有效供给的回应,形成一种继续支撑中国经济高速增长的大循环。从国际经验看,城镇化作为现代化的必然要求和主要标志之一,要在城镇化率达到75%~80%甚至更高时,其增长速率才会明显趋缓,那么今后伴随着中国现代化进程的推进,城镇化水平的较快提升还有至少20个百分点的巨大空间。如果考虑到目前城镇常住人口中还有1亿多是未取得户籍、未完成市民化、不能享受与户籍人口均等化基本公共服务的社会成员,则中国目前的真实城镇化水平应在35%左右,未来的提升空间还要更大,对经济实现长期高速增长的支撑力量还要更有后劲。

  因此,总体而言,我国经济社会仍处于加速发展的重要战略机遇期,城镇化可以说是支撑我国经济持续增长的重要潜能与动力源泉。“十二五”规划明确提出,“积极稳妥推进城镇化,坚持走中国特色城镇化道路”,“把城镇化发展战略放在经济结构战略性调整的重要位置上”。积极稳妥地推进以市民化为核心的新型城镇化,对于加快现代化进程、支持结构调整及产业升级、弥合二元经济实现城乡统筹发展、提振消费和扩大内需、推进基本公共服务均等化及社会和谐有着重要的现实意义和深远的历史意义。

  建设以市民化为核心的新型城镇化 

  需要强调的是,在我国30多年城镇化过程中,必须高度关注的问题首推城镇化进程中农民工市民化问题。

  目前我国实际城镇化率在35%左右,远远低于发达国家近80%的平均水平,也低于一些与我国发展阶段相近的发展中国家60%左右的平均水平,并低于世界52%的平均水平。在多年城乡分隔分治的体制框架下,我国以往城镇化的基本特点是以农民工为主体,以流动就业为主要形式,并没有很好地完成农村人口向城镇人口的“落户”迁徙,也就是城镇发展其实已大大滞后于农村人口转移。真正使农民工市民化还存在诸多障碍。如何克服这些障碍,保证城镇公用基础设施和基本公共服务、社会福利与保障的提供,对进城农民工消除歧视性政策和非均等化待遇,是新型城镇化和城乡一体化、可持续发展的内在要求和基本逻辑。按照党的“十八大”提出的城镇化质量明显提高的要求,需要通盘考虑,在城乡统筹中推进城镇化与新型工业化、农业现代化的协调发展,其实质和核心内容就是以人为本的农民工市民化问题。

  城镇化是一个涉及经济、社会、空间等多重因素的人口迁移过程和社会发展系统工程。未来几十年间,我国将有3亿~4亿人口从农村转为在城镇定居。以实现城乡一体化为目标,积极推进集约型可持续发展的新型城镇建设、同时亦促进农业现代化,才能缓解环境、资源制约和收入分配等方面的矛盾,促进人际关系和谐。在以人为本的科学发展观统领下,走出集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化新路,必然要求以市民化为核心,即最终消除户籍制度的歧视,使进城务工定居常住人口以及农村居民,都能享受到一视同仁的基本公共服务均等化待遇。这是保证城镇化建设质量、加快实现经济社会全面协调可持续发展的关键内容。

  我国的城乡二元结构是传统工业化 

  发展战略和城乡分治体制的产物。改革开放以来,我国努力发展市场经济,但是一定阶段上城乡二元结构尚无法得到根本改变,区域差距和城乡差距还一度有所扩大。这种局面制约了国民经济平稳快速发展,积累了不少矛盾。以城乡统筹理念推动新型城镇化,有利于减少城镇化过程中对农民所造成的权益损失,让进城农民工、农村居民能够与城市居民一样得到公平的公共福利和发展机会,最终使大量农村富余劳动力进城并真正融入城市,拥有和城镇居民同等的身份、社会地位及社会保障。因此,引导好中国这种以市民化为核心的城镇化进程,发挥城镇化红利,需要对阻碍市民化的现行户籍制度及其附属的福利制度、农村土地制度、城市社会管理、社会保障制度、城市规划体制、行政区的协调机制等一系列制度进行相应的变革。必须在弥合二元经济的历史过程中,以经济实力、财政实力、制度建设、经济手段和其他各种调控手段与政策措施的优化组合,走出一条伴随新型工业化、服务业升级,同时推进新型城镇化、农业现代化而最终达到城乡一体化的“中国道路”。

  此过程中一个明显的现实矛盾是,城市区域吸纳人口的同时,以财政为后盾的公用事业、公共服务对新入居民的有效供给滞后。仅强调理念和政策导向还远远不够,必须在“以行控财、以财行政”的财政分配中,基于客观条件的演变着力支持上述使全社会成员共享“国民待遇”的融合过程,使城镇化走得尽可能快一些和平稳一些。

  以一元化的公共财政作为支持后盾 

  我国传统体制下成型、改革开放后仍有延续的城乡分治的二元经济结构,形成了以户籍制度为核心,包括就业制度、福利保障制度、教育制度、公共投入制度等在内的一系列二元社会制度体系,已产生和积累了诸多矛盾。一般考察,使农民工及其家庭成员市民化,需要构建统一的就业、社保、定居制度,需要处理农民工因其农民身份形成的农地权利的合理传承的制度安排,需要解决农民工参与城市社区治理的市民权利的确认与落实等一系列问题。户籍等问题背后,首先是公共服务的提升和公用事业的扩容。政府是城镇化的规划主体,公共财政是政府处理城镇化问题的主要手段,按照公共财政的内在逻辑和职能体现,消除我国财政的二元特征遗存、构建我国一元化的公共财政,是破解二元结构,走向以市民化为核心的城乡一体与现代化过程的重要的支持。

  这种一元化的公共财政应体现在:

  第一,按照党的“十八大”提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的精神,构建符合公共财政要求和透明高效配置公共资源需要的全口径预算管理体系,在真正的全景图下优化结构图,使可用公共资源在优化配置中最充分地支持市民化过程。 

  全口径预算管理(FCBM),就是要对全部政府性收支实行统一、完整、全面、规范的预算管理,即凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出,都应纳入政府预算管理范围。从公共财政建设角度来看,无论是预算内还是过去所称的政府预算外或制度外收入等,都必须纳入全口径预算管理。随着改革的深化,我国已经初步确立了以公共收支预算(政府一般收支预算)、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算为主要内容的政府预算体系,形成了各自相对独立又统一协调联结的有机整体。在此制度框架中,我们应乘势推进一元化公共财政服务于市民化的具体机制创新和法律体系建设。

  完整的政府预算体系是财政管理制度运行的平台。要以全口径预算为契机,在政府一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算及社会保障预算之间形成统一、对接、协调和均衡的体系,建立规范透明的资金往来渠道,必要时也可建立类似的特别预算或专门预算,从而稳步推进政府预算体系的完善与健全。全口径预算管理体系的内在逻辑,正是在建立一套涵盖所有政府收支项目的预算报表体系的基础上,结合推进预算各个阶段的民主化、法治化水平,使公共资源首先形成全景图,再在越来越充分的公众参与和监督之下,形成资源配置、资金运用中以公众利益最大化为取向的结构图。这是包括预算法律制度规范、预算会计体系、预算权配置、预算管理范围、预算管理模式及预算报告体系等要素在内的系统工程,也是支持市民化过程的最合理、最高效的公共资源配置体系。

  第二,在新时期进一步强调全面协调发展,服务全局,积极消除歧视性的、非均等化的弊端,不断推进基本公共服务均等化新举措的出台,最终实现基本公共服务城乡一元化体制和运行机制。 

  在城乡之间提供大体相当的基本公共服务是公共财政的重要职责和市民化的必备条件,但是城乡分治下城市偏向型的公共品供给制度已累积形成城乡差距、农村基本公共服务供应短缺和城乡公共服务不均等现实问题。尤其是,随着城镇化进程的加快,大量农村人口涌入城市,而与之相关的收入分配制度、城乡经济差距、国土开发利用、环境资源开发、社会保障制度、文化教育医疗等改革措施,往往无法匹配和无力跟进,造成了农民工在城镇的非市民化现状,表现为“半城镇化”“浅城镇化”等。在推进基本公共服务均等化过程中,应致力于消除二元因素,构建面向全体国民、城乡一体、标准统一的基本公共服务体系。这种一元化是城乡居民平等享有基本公共服务和以市民化为核心的城镇化的制度基础和保障。

  为实现基本公共服务均等化服务于市民化目标,首先,需加快建设统一、规范、透明、合理、有力的财政转移支付制度;其次,应建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制,切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力;再次,建立健全区域基本公共服务均等化协调机制并加强中央政府各部门与省级政府间的协调磋商,逐步使区域间基本公共服务范围和实际标准基本一致,推动相关制度和规则衔接,做好投资、财税、产业、土地和人口等政策的配套协调。

  第三,使财政分配与国家主体功能区规划、宏观经济发展和区域发展、土地制度改革等实现全面的协调配合。 

  新型城镇化的推进涉及主体功能区规划建设、产业结构调整、农村土地流转制度、社会保障制度、户籍制度改革等方面综合的顶层规划和体制机制改革,公共财政在支持新型城镇化建设的进程中,要在科学发展观的指导下,在规划的政策支持和体制改革等方面,积极与国家“十二五”规划和主体功能区规划、国民经济发展战略、区域发展战略等国家规划,以及土地制度改革等,实现全面的协调配合。

  按照国家基本公共服务体系“十二五”规划和实施主体功能区规划、区域发展战略的要求,公共财政要大力促进公共服务资源在城乡、区域之间的均衡配置,缩小基本公共服务水平差距。其中,为进一步消除相关的体制、制度和政策性障碍,增强以市民化为核心的城镇化发展的动力和活力,公共财政要配合土地、户籍、投融资体制、社会保障等方面的体制改革和制度创新,提供改革所需要的基本财力保障和制度配套支持。

  土地是城镇化的重要载体。与之相关的重大现实问题,是农村基本农田土地使用权的流转制度,和城镇化必然征用土地的“农转非”全套制度如何合理化。在我国农村土地的“集体所有制”无法与市场、法制完整匹配的条件下,所谓土地“私有”的方向又至少于政治上在中国不可行,如何处理土地制度这一重大而棘手的难题,是中国统筹城乡和实现民族复兴愿景面临的巨大考验。我们认为,未来的改革大方向,可以按照“排除法”,选择“集体所有”“私有”之外的唯一余项——国有制,把必保的基本农田和其他所有土地都纳入“国有”法律框架,其中对基本农田确立永佃制,在非基本农田用地上则一揽子、一次性、一劳永逸地处理好宅基地、“小产权房”等历史遗留问题(物质利益补偿可以分步按合约实现),进而给予全体社会成员“国民待遇”,其后即有可能进入一个统一市场中土地产权的规范化、一元化状态:我国全部土地都是国有土地,其使用权可透明、规范地流转,凡是土地使用权流转环节上的租金,都进入国有资本预算(基本农田另行处理,实际上可不要求或象征性低标准要求务农者上交农地的地租);凡是其流转和持有环节上应征缴的税收,都进入一般公共收支预算。生产要素包括土地要素的流转、配置,可以均进入无壁垒状态。政府应专注于做好国土开发、土地利用的顶层规划,同时非农田建设用地由一套市场规则和特许权规则来调节其交易或特定用途配置。除基本农田用地“封闭”式流转和发展规模化经营之外,真正把所有土地资源放入统一市场这个大平台上。这个前景可以作为配套于城乡统筹发展和以市民化为核心的城镇化进程的一个值得探讨的改革方向。