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我国“基本公共服务”理论研究述评

建立完善的公共服务体系是社会主义市场经济的内在要求和服务型政府的基本职责,自党的十六大将政府职能概括为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”以来,政府的公共服务职能作用日益凸显,公共服务体系建设步伐逐步加快。而基本公共服务是公共服务中最核心、最根本的部分,是政府回应社会基本公共需求而提供的产品和服务,关系到社会公众基本的生存权与基础性的发展权,是我国当前建设和谐社会迫切需要解决的基本问题。20063月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次提出“逐步推进基本公共服务均等化”的政策目标,为基本公共服务指明了方向。 200610月,中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,正式提出要完善公共财政制度,逐步实现“基本公共服务均等化”。2008年,胡锦涛总书记在中央政治局就政府工作发表的系统性讲话中,提出未来服务型政府建设的关键是建立基本公共服务体系,基本公共服务体系建设的长远目标是基本服务均等化。此期间,社会各界围绕着“基本公共服务”主题,分别从不同的角度进行了探索性研究,为服务型政府建设提供了有力的理论和实践支撑。本文从公共服务和基本公共服务的内涵、内容以及基本公共服务均等化的标准、内涵、理论基础、现状和影响因素、实现路径等方面对现有研究成果进行了较为全面的梳理和简要评述。

、基本公共服务及其均等化的理论问题综述

(一)公共服务的内涵和分类。

基本公共服务的概念来源于公共服务,因此,首先有必要明确公共服务的基本内涵和分类。

鉴于公共服务一般具有的四个共同特征:社会性、公共性、公平性和动态性,陈昌盛认为,公共服务通常指建立在一定社会共识基础上,为实现特定公共利益,一国全体公民不论其种族、性别、居所、收入和地位等方面的差异,都应公平、普遍享有的服务。从我国当前所处阶段来看,公共服务的范围包括:国防、外交、基础教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全、社会保护、基础科技、文化娱体、一般公共服务等11个方面。安体富等学者认为,公共服务属于公共物品的范畴,是不以实物形式而以提供活劳动的形式满足人们的某种需要的公共物品;公共服务的内容既包括国家机关通过直接提供劳务为社会公共需要服务,也包括政府通过财政支出向居民提供教育、卫生、文化、社会保障、生态环境等方面的服务。刘尚希从公共服务消费性质和风险的视角,把公共服务定义为政府利用公共权力或公共资源,为促进居民基本消费的平等化,通过分担居民消费风险而进行的一系列公共行为。张强认为,公共服务是指公共服务主体以公共利益为目的、以公共资源消耗为基础,提供满足社会公众需求的产品的公共活动。江明融认为,公共产品与公共服务实质上是同一个意思,将二者视为通用概念。实际上,很多学者在研究公共服务时,将公共服务与公共产品等同使用。

公共服务的类型,按照不同标准有不同的划分。依据公共服务特征,可以将公共服务分为纯公共服务和准公共服务(或混合公共服务);依据公共服务的功能,可以将公共服务分为三类:一是维护性公共服务,二是经济性公共服务,三是社会性公共服务。依据公共服务受益范围,分为全国性的公共服务和地区性的公共服务;依据公共服务水平,可以将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务。我国学者的研究大都基于将公共服务划分为基本公共服务(或核心基本公共服务)和非基本公共服务(或一般公共服务)展开讨论。

(二)基本公共服务的内涵和范围。

对于什么是基本公共服务,即基本公共服务的内涵和外延、基本公共服务的范围,众多学者从不同的思路提出了不同的见解。

1.   从公共服务的范畴来界定。代表性的观点有:陈昌盛等认为,基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上,根据一国经济社会发展阶段和总体水平,为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力,保护个人最基本的生存权和发展权,所必需提供的公共服务,其规定的是一定阶段上公共服务应该覆盖的最小范围和边界。这与人民网上被广泛接受的定义相似。①丁元竹把我国现阶段的基本公共服务界定在医疗卫生或者叫公共卫生和基本医疗、义务教育、社会救济、就业服务和养老保险,而且他认为,义务教育、公共卫生和基本医疗、最低生活保障应当是我们基本公共服务中的“基本'安体富等学者认为,基本公共服务,应该是指与民生密切相关的纯公共服务。除去基本公共服务以外的服务,都属于一般公共服务。项继权、袁方成根据人们需求的公益性程度及其需求满足中对政府的依赖程度的不同,认为基本公共服务是政府必须承担和满足的公共产品和服务,是一个社会中人们生存和发展必需的基本条件,是一个社会非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准。国家发展改革委员会宏观经济研究院课题组强调应从现实性、国际性、法制化、战略性和发展性五大原则来确定我国现阶段的基本公共服务,其范围是医疗卫生(公共卫生和基本医疗)、基本教育(义务教育)、社会救济、就业服务、养老保险和保障性住房。

2.   从消费需求范畴来界定。刘尚希认为,基本公共服务可从两个角度理解:一是从消费需求的层次看,与低层次消费需要有直接关联的即为基本公共服务。层次低的就是基本的,类似于马斯洛解释人的基本需求,吃饱、生存是最基本的需求,除此之外,穿衣、安全等也是基本需求。二是从消费需求的同质性看,人们的无差异消费需求属于基本公共服务。如对食品、药品的消费谁都需要。上述两条决定了基本公共服务的外延,但“基本”不是绝对的,它会因时间、地点的变化而变化。

3.   从政府职能范围来界定。陈海威认为基本公共服务应包括四大领域:一是底线生存服务,包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助,主要目标是保障公民的生存权;二是公众发展服务,包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育,主要目标是保障公民的发展权;三是基本环境服务,包括居住服务、公共交通、公共通信、公用设施和环境保护,主要目标是保障公民起码的日常生活和自由;四是基本安全服务,包括公共安全、消费安全和国防安全等领域,主要目标是保障公民的生命财产安全。刘学之认为,基本公共服务是指政府依照法律法规,为保障社会全体成员基本社会权利、基础性的福利水平,必须向全体居民均等提供的社会公共服务。主要包括国防、外交、义务教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护、基础设施、科学技术、公共文化体育等领域。

从上述定义可以看出,虽然定义的视角不同,但学者对基本公共服务的界定主要体现了三个共性的内容:一是强调服务提供的主体是政府;二是公共服务中最贴近民生的核心部分;三是其内容范围的确定具有一定阶段性。

(三)基本公共服务均等化:标准、内涵、理论基础。

1.   均等化的标准和内涵。最低标准说。贾康认为,政府首先要托一个底,政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障,应该保证最低限度的公共供给。唐钧认为,“均等化”是要将公共服务差距控制在可以接受的范围之内并逐步缩小差距,这一基本公共服务均等是从最低标准的角度来界定的,即人人都享有不低于他人或社会最低标准的公共服务。项继权、袁方成认为,基本公共服务的均等化就是人们生存和发展最基本的条件的均等,它不仅是一种生存底线的平等,也是符合起点和机会平等的要求,同时还满足最基本的需求的平等。

机会(结果)均等说。刘尚希认为,均等化的本质是通过某一个层面的结果平等来达到机会均等,公民不因性别、年龄、民族、地域、户籍而受到不同的待遇。如通过公共服务能力的均等化(结果平等),使各地居民的消费风险处于同等水平,从而使各地居民的消费水平趋向均等化有同样的条件和机会。实现基本公共服务均等化,不是强迫公众接受均等的结果,而是让公众自由选择政府提供的公共服务,即人们可以接受也可以不接受。迟福林、常修泽等也持相似观点,认为基本公共服务均等化的内涵包括全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等,同时尊重社会成员的自由选择权。安体富、任强认为,“均等”的内容包含两个方面:一是居民享受公共服务的机会均等;二是居民享受公共服务的结果均等,在数量和质量上都应大体相等。相比之下,结果均等更重要。常修泽认为,现阶段我国公共服务均等化包括四个方面的内容:在就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化;在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”方面实现均等化;在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面实现均等化;在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面实现均等化。

部分学者特别指出,在理解基本公共服务均等化内涵时需防止出现认识偏差。孙晓文认为,第一,基本公共服务供给应该是有限的和具体的,应以经济发展为基础,基于我们现在的国情和财力,不能重蹈过去政府的大包大揽。第二,均等化应该是统一的,不是分区域、分阶层,应该是面向全国公民基本一致的。第三,是政府主导、中央主导的,是非私人性、非盈利的,是对市场的补充,并不排斥社会和市场的力量。

归纳起来,其基本内涵概言之:基本公共服务均等化是全体公民的机会均等、结果大体相同,并尊重社会成员的自由选择权;是要将基本公共服务的差距控制在社会可承受的范围内;基本公共服务均等化,要尤其关注困难群体。其实质在于政府要为全体社会成员提供基本而有保障的公共产品和公共服务。其终极目标是应当使人与人之间所享受到的基本公共服务的均等化,在我国,即最终实现地区之间的均等,城乡之间的均等和人与人之间的均等。

2.   均等化的理论基础:福利经济学和公共财政理论。安体富和任强、项继权和袁方成、郭宏宝、于树一等学者基于福利经济学和公共财政理论探讨了基本公共服务均等化的理论基础。

公共服务均等化的理论基础主要源于福利经济学。英国改良主义经济学家霍布森早在1902年出版的《帝国主义》一书中就提出了经济学应该以社会福利为研究中心的观点,认为经济学应该是发现现行社会制度下财富分配所依据的原则,提出改进财富分配以消除现行制度下分配不均等的办法。受其影响,福利经济学的集大成者庇古于1920年出版了《福利经济学》,开创了福利经济学的完整体系。首先,他提出了两个基本命题:国民收入总量越大,社会经济福利就越大;国民收人分配越是均等化,社会经济福利也就越大。庇古的这项贡献对公共服务均等化起到了基础性的影响。第二,根据新福利经济学中的补偿原则思想,在经济发展过程中一方面提财政支出用于公共服务的比例将增加社会福利,另一方面,通过财政转移支付均衡公共服务差距也将增加社会福利;第三,根据伯格森、萨缪尔森、阿罗等人提出的社会福利函数理论,公共服务均等化是社会福利的重要影响因素,公共财政支持公共服务均等化更有利于增加社会福利、促进经济社会发展,同时,公共服务分配的合理化提倡充分考虑个人公共服务需求的“相对均等化”,而非简单的平均化;第四,阿玛蒂亚森强调个人能力提高的福利经济学观点主张,政府推行公共服务均等化时应把“以人为本”作为基本出发点和归宿,关注个人的生存和发展环境,并要通过公共服务及其配置来创造和维护;第五,帕累托最优定理指出了公共服务均等化的理想目标,而根据次优和第三优理论,当存在干扰因素和存在较高的信息获取成本时,应在约束条件下,视具体情况逐步推行公共服务均等化。

除此之外,公共服务均等化的理论基础还源于公共财政所具有的本质特征——公共性。它要求政府的财政收人来自于全体社会成员,公共财政支出也必须用于全体社会成员,即要求政府必须对所有经济主体和社会成员提供“一视同仁”的服务。在“一视同仁”的政策下,政府及其公共财政在为社会提供服务的过程中,对所有的社会成员应该是公平对待的。而在“区别对待”的政策下,政府及其公共财政实际上只着眼于和偏重某些经济成分、某些社会集团和少数乃至个别社会成员的利益。政府为社会提供服务时的“一视同仁”,是具体通过公共收人、公共支出和转移支付制度来实现的。

二、我国基本公共服务的突出问题及原因分析

多数学者在肯定党和政府这些年越来越重视政府的公共服务职能,重视基本公共服务在全国的均衡分配,基本公共服务均等化取得一定进步的前提下,指出当前基本公共服务仍然存在供给不足、区域失衡和城乡失衡严重,呈现非均衡状态,基本公共服务均等化的路还很长。

供给理论的核心问题是由谁来提供公共服务。在20世纪70年代之前,政府提供公共服务和基本公共服务的理论一直占据着主导位置。以萨缪尔森为代表的西方经济学家系统论证了市场在公共产品供给上是失效的,只有政府才能弥补市场失败,只有政府才能实现公共产品的有效供给,私人产品由私人部门提供,公共产品则由政府提供,二者界限明确。但是,20世纪60年代科斯和公共选择学派开始对占主流的政府供给理论提出质疑,阐述了公共产品和服务的市场供给思想和主张。市场提供基本公共服务的理论认为,只要公共产品和服务存在生产的可分割性,通过一定的价格机制,使生产能够在边际效益等于边际成本的资源配置的最优条件下,完成市场交易,公共产品和服务的市场供给是可能的。同时,在一定的技术条件下,可以通过市场定价的方式,将免费搭乘者排除在公共产品和服务的消费范围之外,公共产品和服务由市场提供是可能和必然的。并且,政府与市场的联合提供或私人部门的联合提供都是可能的。

基本公共服务均等化的模式。总结世界各国的经验,实现基本公共服务均等化大致有“人均财力的均等化(财政均等化)”“公共服务标准化”和“基本公共服务最低公平”三种模式。“人均财力的均等化”是指中央政府按每个地区人口以及每万人应达到的公共支出标准来计算向地方政府补贴的制度。基本公共服务均等化通常通过财政能力均等化来实现。该模式被欧盟和加拿大采用。加拿大实施基本公共服务均等化较早,也是目前世界公认的和典型的均等化国家之一。加拿大用宪法承诺了确保各省财政均等化,根据全国的平均财政收人水平,对财政收人低的省份进行转移支付。“基本公共服务的标准化”指政府在综合考虑全国财政资金总体情况和经济社会各领域实际基本需求的基础上,颁布基本公共服务具体项目的标准,对其进行量化和标准化测算,并以此为依据建立专项转移支付的模式。该模式被美国的义务教育所采用。“基本公共服务最低公平”也称为基本公共服务最低供应,是指政府为了守住社会的“底线”公平而为公众提供基本公共服务的一种模式。由于该模式注重财政公平与效率的统一,主要做法是:一是加大地区间的财政转移支付力度。中央政府在协调平衡地区间公共服务供给、促进公共服务区域均等化方面承担着主要责任。突出体现在转移支付作为政府实现区域公平性发展的重要手段,其规模呈现急剧膨胀的态势。二是加大对落后地区的扶持。手段主要是加大对落后地区的财政援助、采取税收优惠政策、在落后地区直接进行重大开发性项目投资和建设、通过立法保障落后地区发展。加拿大、日本、美国等国家在这方面均有成功的例子。

三、我国基本公共服务均等化思路与实现路径

(一)均等化是一个动态过程,需要分层次、分阶段、分重点逐步推进。

1.   阶段论。贾康认为,成熟的公共服务均等状态,表现为不同区域之间、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平的一致。然而,从起始到成熟,公共服务均等化要经历不同的阶段。每个阶段的具体重点、目标及表现是不同的。初级阶段的目标可能更侧重于区域公共服务均等化,主要表现为区域内、区域间的公共服务水平的差距明显缩小;中级阶段的目标会更多地侧重于城乡公共服务均等化,主要表现为不仅在区域内,而且在各区域城乡之间的公共服务水平的接近;高级阶段的目标则为实现全民公共服务均等化,主要表现为区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务基本形成均等状态。

2.   重点论。陈海威认为,我国基本公共服务体系的建设,要坚持“政府主导,增加覆盖,注重公平,提效率”的原则,在保证最低生活保障、就业、基本医疗、义务教育的基础上,以保护贫弱者为重点,注重向农村、基层、欠发达地区倾斜,努力实现基本公共服务均等化和可及性。底线生存服务的重点放在完善就业政策和社会保障体系上;公众发展服务的重点放在完善义务教育体系和医疗卫生体系上;基本环境服务的重点放在加大公共设施建设和环境保护力度上;公共安全服务的重点放在食品、药品、餐饮卫生安全和社会治安。

3.   标准提高论。安体富认为,对均等化的标准,有三种理解:一是最低标准,即要保底;二是平均标准,即政府提供的基本公共服务,应达到中等的水平;三是相等的标准,即结果均等。这三个标准是一个动态的过程,在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下,一开始首先是低水平的保底,然后提高到中等水平。刘尚希认为,公共服务均等化要从财力均等化,或财政能力均等化为基点,最终走向基本消费均等化。

4.   步骤论。丁元竹认为,就具体的思路来看,首先,要确定全国基本公共服务范围,建立全国基本公共服务标准,明确我国在法定基本公共服务上需要均等化的地区和领域,奠定计量实现基本公共服务均等化所需要财政支出的技术基础。其次,根据基本公共服务均等化状况,评估需要均等化地区的财力和财政支付能力;调整和改革政府间关系,完善政府间转移支付机制,实现地方政府基本公共服务财政能力均等化;明确政府间基本公共服务供给责任,提高地方政府公共服务供给能力;再次,改革和完善公共服务领域的投资体制,提高公共财政投资效率和基本公共服务质量。最后,加速城镇化进程,消除城乡体制分割,实现各种体制对接。

5.      原则论。刘学之认为,应遵循四条原则:一是效率与公平相互促进的原则,基本公共服务的提供应以公平为基础,同时也要注重效率;二是国家主导和多方参与的原则;三是政府功能与市场机制相结合的原则,能够市场化的基本公共服务,可以采取适当的方式交给市场供给;四是广覆盖与最低供应原则,基本公共服务体制应覆盖全体人民,在全国范围内提供诸如教育、公共卫生等基本公共服务的最低水准保证。

(二)实现基本公共服务均等化的路径。

1.   改革和完善公共财政制度。金人庆提出要调整优化财政支出结构,