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深刻理解全面推进依法治国把握重要主体的实践新内涵

    党的十八届四中全会做出 《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》),在继承党的十五大提出的依法治国治国方略基本含义的同时,划时代地把依法治国宣言具体化为全面的、系统的战略行动纲领,全面推进依法治国;完整地、清晰地定义了涉及依法治国的所有重大关系;厘清了中国特色社会主义法治道路、法治体系、法治政府、司法、法治社会、法治队伍以及法治领导等重大理论问题;将“法治”的动态意义真正体现在全面的战略行动中。

  笔者认为,要深刻理解和把握全面推进依法治国精神,须特别注意准确把握与之有关的几个重要主体的实践新内涵。

  全面推进依法治国语境下党的领导

  中国语境下的依法治国就是中国共产党领导下的依法治国。党的领导必须贯穿于依法治国的全过程和各方面。不论是党的十五大还是十八届四中全会所提的依法治国,跟西方的“法治国家”都有本质的不同。我国的依法治国固然有一般“法治国家”的某些特征,但绝不是西方文化语境下的“法治国家”,换言之,是“社会主义法治”或“中国法治”。

  这一点不能含糊。离开党的领导思考全面推进我国的依法治国,不但没有实际意义,而且有害。这是由中国特色社会主义政治道路、政治制度所决定的。正如习近平同志在关于《决定》的说明中指出的,“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。”像中国这样一个超大型国家,如果没有党的坚强领导,不走中国特色社会主义道路,中国必然重蹈乱世之覆辙,其法治将成为遥不可及的梦幻。

  党对依法治国的领导,绝非可以超越宪法、凌驾于法律之上。其主要作用在于,一是保证法治性质;二是把握法治方向;三是保障法治进程;四是统揽法治全局;五是凝聚法治力量;六是捍卫法治统一。国内也有人习惯用西方法律文化的概念套中国法治,并且希望是一个样。这些人要么糊涂,要么别有用心。

  从中国的国情出发并用理性的思维认识,问题的关键不在于有没有党的领导,而在于党如何领导。现代西方国家的法治其实也有政治集团或者执政党的主导,甚至操弄。因此,如何更好地将党的领导、人民当家做主、依法治国有机地统一起来,才是我们评判、认同和坚持的关键。

  全面推进依法治国语境下的人大及其常委会

  我国宪法既确立了党的领导地位,同时也确立了人民当家做主的根本政治制度,即人大及其常委会。人大及其常委会在中国特色社会主义政治制度体系中具有十分独特的重要地位。

  首先,它既是实现党的领导与人民当家做主有机统一的宪法形式,也是实现党的领导与依法治国有机统一最重要的宪法形式。人大及其常委会是连接党的领导与人民当家做主、依法治国有机统一的宪法依据和纽带。在全面推进依法治国的语境下,党的主张要在全国或地方付诸实施,必须通过宪法或法律所规定的程序,转化为国家意志或人民意志。人大或其常委会就是宪法所规定的转化载体。即使不直接通过人大及其常委会转化,也必然是通过人大及其常委会的授权的间接转化。这一或实体性的、或程序性的转化,既体现人民的主体性,也体现党的主张实施的合宪性、合法性。

  其次,全面推进依法治国要求,全国人大及其常委会肩负宪法监督责任,建立宪法监督制度,健全宪法解释程序机制,并且建立宪法宣誓制度。这一根本性制度一旦确立,不但宪法的权威性空前彰显,而且人民当家做主的实现形式——人大及其常委会的崇高性将突显,依法治国在根本制度层面将得以实际体现。

  再次,全面推进依法治国,一方面强调加强党对立法工作的领导,另一方面要求有立法权的人大及其常委会主导立法工作,健全其体制机制,深入推进科学立法、民主立法。中国特色立法体系的建立、设区的地级市人大及其常委会享有立法权,无疑将使地方人大及其常委会的权威性、重要性得到空前的、全方位的体现,并且对其产生的“一府两院”的法律监督等职能只会加强而不会削弱。

  由此而来的是,加强包括地方在内的人大及其常委会的工作,就不再是在常委会中增加几个常委或工作人员的问题;而必须是,在加强和改善党对人大领导的同时,对人大及其常委会,尤其是常委会,在工作方式、工作机制、机构设置、编制配备、常委结构和专业人员等方面进行全方位审视和历史性的变革。

  全面推进依法治国语境下的人民政府

  从法理上看,人民政府是人大的执行机关,是全面推进依法治国主体中执法面最广的主体,不但执法,而且还具有广泛的行政立法权。人民政府依法行政已经不再是宣言,严重关乎全面推进依法治国目标实现的程度。

  全面推进依法治国,对于政府而言,就是全面依法履行政府职能,依法行政将成为政府行政的常态。如若不然,其结果将是行政诉讼不断,而且有关政府官员必须到庭应诉。将来的法院是跨行政区划的,不能干预,也干预不了,其结果可想而知。《决定》明确指出,“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判制度。”对于政府组成人员而言,其在人大或其常委会选举、任命时,已经公开向宪法宣过誓,如果其行政行为违法,必然承担相应的法律后果,即公开道歉,或停职检查,或引咎辞职,或责令辞职,或遭罢免。

  因此,政府及其组成人员必须在如下几个方面切实重视起来:一是行政组织行为、机构、职能、权限、程序、责任必须法定化,严格法无授权不可为原则。对于政府行政而言,做法律授权的事,就合法;做法无授权的事,则违法。比如征税,有些项目法律法规并没有明确规定征还是不征,其实就该不征。如果选择征,就违法。二是行政决策必须程序化、法定化。《决定》要求建立重大决策终生责任追究制度和责任倒查机制。这一制度具有刚性,将迫使政府及其组成人员依法决策。《决定》已经明确提出,各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师。三是深化行政执法体制改革,行政执法与刑事司法衔接,行政处罚与刑事处罚无缝对接。这将迫使行政执法机关必须严格依法行为,以罚代刑将不再是行政执法的任意选项。四是行政执法规范化,必然要求高素质行政执法人员,并且必须注重执法中的每一个细节,稍有不慎,将面临行政诉讼并承担其后果。五是所有行政权力不但受到法定的监督,而且受到法定的制约,一切行政行为都阳光下运行。

  全面推进依法治国语境下的司法机关

  司法机关和人民政府在全面推进依法治国的语境下,并行成为实施法律的重要主体。前者必须公正司法,后者必须依法行政。有人以为全面推进依法治国,在司法方面的体现就是司法独立;认为司法机关依法独立公正行使审判权和检察权,就是明确司法独立。其实不然。司法独立是西方政治体系下,立法、司法、行政三权分立的特定概念,与全面推进依法治国所指的司法机关依法独立行使审判权和检察权有本质的区别。

  我国实行的是议行合一的政治制度,“一府两院”由人大产生并对其负责,接受其监督。《决定》并没有改变这一制度。《决定》和习近平同志的说明中都讲得十分清楚。主要是从以下几个方面规范和保证司法机关依法独立行使审判权和检察权;第一,各级党政机关和领导干部支持司法工作,排除领导干部干扰司法活动、干预司法个案,建立干预追究制度和司法人员履行法定职责的保护机制;第二,最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。第三,探索司法机关跨行政区划设立,避免司法机关所在地党政机关和领导插手和干扰司法活动。第四,推进以审判为中心的诉讼制度,实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。第五,加强司法内部监督和完善人民监督员制度,规范司法人员的司法行为和诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的权利。因此,规范和保证司法机关依法独立行使审判权和检察权,虽然包含体制上的改革,但这种改革更多地体现在,对外排除干预和干扰;对内要求更高、更严格、更规范方面。