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法治与诚信建设的实践向度
作者:程禹斌 发布时间:2014-09-15 来源:中山日报

    “法治中国”是一个直面现实前瞻未来的概念,其含义非常清晰:“法治中国”所指的地域是中国的,必须契合中国的文化传统、民族精神、政治经济条件;“法治中国”所指的问题是当下的、具体的,必须服务于中国的权力规范、权利保障、人民福祉;“法治中国”虽然对一切制度文明保持充分的开放性,但并不奉行简单的拿来主义,在充分借鉴他国的法制建设经验的同时,对“法治中国”建设保持主体性自觉。
  另一方面,“法治中国”的可行性在于:市场经济的培育与发展打破了旧有的权力万能论,并已深入到当代中国的社会生活中,与之伴随的社会阶层分化与利益多元化格局则急切期待治理规则的完善。而法治正是一种系统的规则治理,能重塑人们的规则思维与规则意识。就 “法治中国”的整体战略而言,法治国家、法治社会、法治政府是一体化的,其核心在于通过法治实现国家与社会、政府与公民的利益均衡,通过对公权力的制度性约束来实现权利与权力的均衡。
  笔者认为,进一步推进中山的诚信与法治建设,可从法治信仰全民化、公共服务建设法治化、诚信制度建设三个方面切入。


  ■将法治信仰全民化塑造为中山的城市特质
  树立法律意识首先在于树立法治意识。众所周知,法治无论多完善,最终还是要通过人来实施。在法治制度下,法律、政策不会因领导的更迭而改变,也不会因领导的兴奋点转变而改变,更不会因现实条件的偶然变化而改变。在这种共识下,法律是一个有强制力的规范体系,遵守法律可以形成有效的预期与稳定的秩序。法治的实施次序是治官吏、治权力、治民众,因此,法治在防止公权力的随意及滥用、保护民众的私权方面有很好的机制作用。
  历经30多年的改革开放,中山已积累了丰厚的财富与丰富的经验,可以说在软环境治理方面具备了学习乃至赶超全国一流城市的能力。从经验看,近几年,中山在社会治理领域大打 “全民牌”,创造性地发起全民修身行动、全民创文、全民禁毒等系列活动,在全国范围内收获了相当的肯定。在这些“全民牌”背后,既需要全体民众的理解、支持与参与,更需要法治思维的形成与法治方式的切换。换言之,全民信仰法治是实现法治的最有力保障。可以说,法治信仰全民化是中山今后发展的保障与动力,也是中山在珠三角城市群良性竞争率先中取得领跑地位的核心竞争力,最终,法治信仰全民化应成为中山的城市特质。


  ■推进公共服务建设法治化
  党的十八大提出,推进并完善公共服务均等化建设。在现代社会里,提供并完善公共服务是政府的首要职责,而政府也确实是最合适也是最当仁不让的角色,这就需要政府以制度保障完善公共服务的供给,这又回到原点:以法治化方式构建有效、稳定的公共服务,而公共服务法治化的重要保障之一就是理顺行政体制改革。从中山的实践看,以公共服务法治化来理顺行政体制改革,或可考虑从两个 “建立与健全”入手:
  其一,建立与健全公共政策的制定与出台机制。公共政策的出台应具有一套完整的程序,在设计政策时要全面考虑:政策是否符合发展目标的预设;采取行政权力干预的手段是否获得足够的法律依据支撑;是否已经穷尽了所有现实可行的办法;对政策的权威性与普惠性、公信力影响进行评估, 充分满足公民知情权与参与权;出台的公共政策必须是有法可依,要注意区域性、时间性、不同主体之间的平衡;公共政策预设目标之间是否存在矛盾。按立法精神, 将制定法律的严谨性与科学性贯彻到行政行为过程中,追求行政行为与立法原则的统一, 并对公共政策的实施效果有充分的预判, 保留弹性设置,避免政策的短视及草率。
  其二,建立与健全社会组织的参与机制。社会组织已成为社会治理的关键主体之一,从法律关系上分析,不妨将社会组织视作公众的代理人。公众参与的核心是要解决行政决策与公共服务评估中的信息不对称问题。由于行政决策涉及公众的具体利益,而公众对行政决策的依据特别是“公共利益”的现实界定不可避免地存在疑问,因此,公众参与机制的建立与健全就非常有必要,其实质就是要将市民对利益、制度要求的判断权、裁决权主要交给各类社会主体,政府只担当指导的角色,有助于公共服务的内容与形式等经由程序形成及实现,也有助于政府与社会妥善应对社会分歧、化解社会矛盾、凝结社会共识、提高政府公信力。当前,中国的市民社会尚在探索、建立过程中,远未成熟,这就需要公共财政购买社会组织的服务以承接部分政府职责,从而实现社会组织深度介入社会治理。


  ■中山应在诚信制度建设上先行一步
  近日,《广东省推进诚信建设宣传教育工作的实施意见》公开向社会征集意见。按照该意见,广东将开展诚信发布行动,建立诚信红黑名单制度,将恪守诚信者列入红名单,将失信违法者列入黑名单。意见稿规定,职能部门可对失信者发布信用评价 (亦即黑榜),对失信者可给予相应的惩处。我们法律界聚焦的就是这个黑榜与惩处的联动。失信者应受到惩处,但要看具体的惩处措施是否于法有据,是否符合法治原则。假如失信的建筑工程企业被职能部门禁止参与重大工程项目的招投标,这就涉及职能部门是否在变相设立行政许可,如没有法规条例作支持的话,或会引发行政争议。所以诚信制度建设确实需要以法治指引来统领,需要法治的支撑与保障。
  在中山,党委率先垂范,遵守宪法法律已成共识。通过媒体报道及工作接触,笔者发现市镇两级党委及职能部门党委均能切实培养并践行“法治中山”精神,如在提拔与管理干部、防腐反腐倡廉、推动党务公开、规范党委与人大关系、推进政治协商民主、支持司法机关独立履职等方面。这为中山在诚信制度建设上先行一步奠定了良好的政治基础。此外,中山拥有全国比较健康的市场经济环境,有优秀的企业家队伍,有浓厚的创业氛围,有悠久的诚信经营传统,更重要的是政府、企业、市民、社会组织等均有浓厚的规则意识氛围。这些现有的优势与环境得以保持并提升中山的核心竞争力,也有效降低了城市发展的各种制度成本,能促进中山的市场化、法治化、国际化营商环境的改革目标早日实现。
  中山要推进诚信制度建设,就必须构建与国际接轨的现代规则体系。要积极推进制度规则的改革,打造“三公”的法治环境。在技术层面看,中山可以依托改革先行者的积累与优势,将国际上成熟的制度规则以 “移植”、“嫁接”方式引入以完善中山的规则制度体系,从而接近国际先进水准,提升依法行政、公正司法水平,使“中国第一流的诚信与法治”成为新时期中山最显著的实力软件,让诚信意识与法治精神贯穿于官员、市民、企业的道德血液中。若如此,法治信仰全民化的红利非常可观且指日可待,向诚信与法治要红利的目标指日可待。(作者系中山市律师协会会长)