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政务诚信的法治化构建
作者:陈卫林 发布时间:2014-11-03 来源:中山日报

    一、诚信的内涵
  诚信一词在道德领域经常被广泛提起,其内涵相对固定,为社会大众所普遍接受。然而,诚信不仅仅是一个道德术语,同时也是一种法律修辞,在不同的法律部门中都有体现。如我国《民法通则》和《合同法》中,都将诚实信用原则作为一项基本原则,而且在民法学中,诚实信用原则被奉为帝王条款,足见其在民法学中的地位至高无上。除私法领域外,我国公法对诚实信用原则的规定也比较常见。如《全面推进依法行政实施纲要》中,诚实守信作为行政机关应当遵循的基本要求,加以明确规定。
  诚信作为法律术语,有着其特有的含义。诚信一词可以分为诚和信两个字来解读。诚,意味着对主体内心意思表示的约束,主体的意思表示应当真实,这里包含着两层意思:一方面主体意思表示的动机应当是善意的,即主体在进行意思表示的过程中应当坚持按照自己内心的真实意思表达出来,它强调对主体动机的约束;另一方面主体的意思表示应当真诚,即意思表示的内容应当是真实的,它强调主体在意思表示的过程中不存在欺诈。信,则可以解读为让人相信,使人信任的意思,是指主体通过一定的外观行为获得他人的信任。在获取他人信任的过程中,主体可以采取两种方式:一种方式是通过主体对自己诺言的遵守,起到示范作用,以博取他人信任,即主体守信;另一种方式则是采用欺骗的方式让他人相信自己。法律术语中的信的含义应当取其前者。
  综上,诚信作为法律术语,其基本含义包括:善意、真诚和守信三方面的意思。
  二、政务诚信的基本要求
  政务诚信属于法律对政府或者行政机关的基本要求,其更加具体。与诚信的法律内涵相对应,政府诚信应当有如下三方面的要求:
  (一)善意:行政动机正当
  行政动机正当是指行政机关在作出行政行为的过程中,应当是从公共利益出发,而不是为了本部门或者某些人的利益考虑。按照公共选择学派的二元假设理论,行政机关并非一直都代表公共利益,其作为一个实体,也有自己的利益,也符合“经济人”趋利避害的逻辑假设。在公共利益和部门利益或者私人利益之间必然会存在着一定的矛盾。政务诚信要求行政机关在行政过程中,要切实代表公共利益的要求,不能够以公共利益为幌子,谋求部门利益或者个人利益。实践中,大规模群体性事件的爆发大多与行政机关的动机不正当有关。如,在征地拆迁的过程中,几乎所有的行政机关都标榜公共利益,实则上一些行政机关的真实动机是为了获得某一块地的增值利益。类似现象在我国还时有发生,这种现实与政务诚信的要求大相径庭。
  (二)真诚:信息要真实可靠
  信息真实可靠是指行政机关发布的信息应当准确、真实、可靠,它要求行政机关严格按照 《政府信息公开条例》中的要求,依法全面公开应当公开的信息,并对信息的真实性负有保证责任。政府要获取人民的信任就应当敢于说真话,政府发布的消息只有经过实践检验是真实的,人民也才会相信政府。否则,容易在人民和政府间形成一种怀疑的紧张气氛。在我国实践中,行政机关乃至政府在具体行政行为中,不说真话乃至说假话的情况时有发生。不说真话,即没有按照《政府信息公开条例》的要求公开相关信息;说假话则是指政府故意隐瞒真实情况,甚至误导社会公众。无论不说真话还是说假话,都对政府形象带来严重的负面影响。如,杭州机动车限牌事件所引发的人民对政府的强烈不信任,会持续很长时间。政府需要付出若干几何倍的努力才可以重新挽回政府在人民心中的形象。
  (三)守信:保护信赖利益
  信赖利益,是指基于相信未来确定会发生的事物而产生的利益。在我国能够引起信赖利益最为典型的两种行为是契约和行政行为。以行政行为为例,行政行为一经做出就具有了拘束力。拘束力是指行政相对人应当遵守,行政机关不得随意变更,其他主体不得随意干预。因此,行政行为一经做出,行政相对人基于对行政行为拘束力的认可便获得了一种信赖利益。行政机关基于这种拘束力应当恪守已经做出的行政行为,如果出于公共利益的考量确实需要变更的,则需要对行政相对人给予补偿。行政机关保护行政相对人的信赖利益,实际上就是对行政机关曾经做出行政行为的遵守,是一种遵守诺言的行为,是政务诚信中应有的基本要求。
  三、政府诚信法治化的路径
  诚信,对于公民个人而言,应当更多地通过道德教化规劝的方式,使公民诚信,但对于行政机关而言,政务诚信则不可能通过道德规劝的方式来规范,因为其涉及公权力的运行和制约,需要建立在法律的框架内,实现政务诚信的法治化。
  (一)完善公众参与机制
  公众参与能够有效地消除行政机关和行政相对人之间的信息不对称,可以有效缓解行政机关与行政相对人的紧张关系。而且良好的公众参与机制可以倒逼政务诚信,促使行政机关主动依法如实准确地公布消息。笔者认为,应当从三方面来构建公众参与机制:第一,要拓展公众参与的渠道,在继续利用传统媒体的同时,也要注重新兴媒体的作用,全方位拓展公众参与的渠道,让公众参与更加便捷。第二,要创新公众参与的方式。在充分发挥听证会和专家论证会作用的基础上,要创新公众参与的方式,注重最广泛收集公众意见。第三,要建立公众参与的信息反馈机制。公众参与的信息反馈机制可以直观地看到公众参与对行政行为的影响,可以直接检验行政机关是否诚信。
  (二)健全责任追究机制
  任何对政务诚信的规范最终都需要通过责任来落实。健全的责任追究机制能够有力制约公权力的滥用,减少政务失信的现象。具体而言需要从以下两方面入手:第一,要完善行政问责机制。法律应当明确规定政务失信相关主体的责任类型,真正做到有权必有责,有责必追究,迫使行政机关不敢说假话。第二,要完善政务诚信监督机制。政务诚信监督机制是政务诚信行政问责的一个重要保障,如果没有监督机制,行政问责机制也将流于形式。
  (三)创新纠纷解决机制
  在全面深化改革的进程中,涉及的利益群体将越来越多,由此带来的行政机关和行政相对人之间的矛盾也将会越来越多,随之而来的纠纷就越来越多。在解决纠纷的过程中,政务是否诚信对纠纷的解决具有重要的作用。在全面推进依法治国的背景下,过往以大局为重的维稳思想不但不能够有效解决纠纷,反而会因为有些官员不合时宜的承诺而有伤政府诚信。因此行政机关应当创新纠纷的解决机制,善于运用法治思维和法治方式,依法化解社会矛盾,维护政府形象。
  (作者单位:市委党校)